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既出谋划策又做替罪羊,美国总统顾问从来不好当

作者:丹厦房产行销策划有限公司

在以总统高级顾问兼白宫首席策略长的身份亮相6个月又29天之后,史蒂夫·班农(Steve Bannon)黯然离场。
在今年2月13日出版的《时代周刊》封面上,这位留着一头油腻金发、身着不打领带细格衬衫的前高盛银行家兼媒体经营者被自由派编辑们称为“大操盘手”(The Great Manipulator)——不止一个人相信,正是由于班农这位“非主流右派”在2016年8月加入唐纳德·特朗普的总统竞选班子,并为后者设计出了一系列抓人眼球的选举口号和拜票行程,特朗普这位政治新手才得以创造奇迹,击败经验丰富的希拉里·克林顿入主白宫。《纽约时报》和《华盛顿邮报》甚至认为,在特朗普就职之后,班农已经成为“全美第二有权之人”,由他和白宫幕僚长普里巴斯以及“驸马爷”库什纳组成的小圈子才是白宫政策制订的真正拍板者。
既出谋划策又做替罪羊:美国总统顾问从来不好当
2017年2月10日,美国总统特朗普与日本首相安倍晋三在白宫椭圆形办公室举行双边会议前留影,总统高级顾问兼白宫首席策略长史蒂夫·班农站在门口,双臂交叉抱于胸前
然而权力欲旺盛的特朗普显然不愿被视为任何人的傀儡。4月初,他告诉《纽约邮报》:“我只有一位策略长,那就是我本人。”又过了4个多月,班农和普里巴斯一起被扫地出门。过去几十年间,类似的命运也曾降临在里根总统的第二任幕僚长唐·里甘以及被誉为“小布什的大脑”的卡尔·罗夫身上。看似位高权重的内阁级“军机”要职,在总统的个人喜恶面前完全无足轻重。在尼克松时代臭名昭著的“水门案件”诉讼中,白宫幕僚长霍尔德曼、首席内政顾问埃利希曼、总统法律顾问迪恩和总统副助理查平甚至被当作替罪羊抛出,揽下了入室盗窃、妨碍司法公正、作伪证等多项罪名,最终被判处6个月到18个月不等的徒刑。
倘若只看狭义的“总统顾问”,即白宫幕僚班底中拥有内阁级行政官阶(正式级别名称为“总统助理”Assistance to President,相当于部长)的少数核心人员,则其可大致分为三类:(1)高级顾问(SeniorAdvisor),亦称政策顾问,通常为1至3人,负责协助总统做出战略决策和发起、推进政策性议题。特朗普的大女婿贾雷德·库什纳目前担任的即是这一职务。(2)总统顾问(Counselor),亦称传播顾问,通常为1至3人。这一头衔最初仅用于安置尚无明确任所的新提名高官,最近20余年则成为代表白宫与主流舆论界做沟通和游说的主要负责人。班农在辞职前担任的即是这一职务。(3)白宫法律顾问(WhiteHouse Counsel),早期也曾使用“特别顾问”(Special Counselor)的名义,通常为1人,负责在释宪、审查候任官员、发布特赦令、与司法部进行博弈等问题上向总统提供专业意见。“水门事件”中获刑的埃利希曼和迪恩即曾先后担任这一职务。
与存在由来已久的正式内阁职位相比,称谓相对暧昧、权限也多基于约定俗成的三类总统顾问直到20世纪70年代才真正崭露头角。由于他们往往由总统亲自遴选和任命,并且需要在和国务院、司法部、媒体等利益部门的博弈中为总统出谋划策,在某些场合的影响力堪比军机大臣。
20世纪90年代以来,赢得大选者往往倾向于从竞选班子中拔擢顾问人选,便是顾问与总统私人关系密切化的明证。但顾问对总统的职务和人身依附性,也意味着与其他阁僚相比,他们被迅速免职的风险要大得多。无论是被作为司法替罪羊抛弃的埃利希曼和迪恩,还是因政府支持率下滑而失宠的卡尔·罗夫,再到今天由于风头太盛而遭贬黜的班农,很少有顾问能稳定地陪伴一位总统度过整个任期。从这个角度说,“伴君如伴虎”的确是古今一以贯之的政治潜规则。
从“行政代办”到“托拉斯”
追根溯源,美国总统顾问以及与其性质相近的行政办公厅(EOP)下属各机构设置的日常化,是和三权分立中行政权的膨胀相伴随的。但在北美独立之初,国会为预防总统专权而建立的制约机制使得行政首长根本没有建立“大内”幕僚机构的可能性。“小总统制”的倡导者托马斯·杰斐逊在他的两个任期内一共只雇用过一位专职秘书和一名信函收发员,其薪酬均自总统本人的年俸中拨出。1857年布坎南总统上任后,说服国会拨款2500美元用于聘请一名专职公文书记官,但总统仍须自掏腰包雇用私人秘书。1860年林肯在大选中获胜时,他的两位私人秘书海约翰和尼古拉的薪水是由当律师时的合伙人向公众募捐的。由于国会只批准总统拥有一名专职秘书,林肯不得不把尼古拉安排到内政部担任一个年薪1600美元的闲职,随后再把他“借调”到白宫。据后来官至国务卿的海约翰在回忆录中记载,当时他和尼古拉挤在白宫一个破旧的房间里,每周工作7天,忙碌时只有4个小时睡眠时间。尼古拉因此患上了严重的心脏病,在55岁时就被迫辞去公职。
1933年,小罗斯福带着挽救经济萧条的压力上任,在入主白宫后的第一次演讲中,他就要求国会批准他拥有与战时总统相当的权力空间,以“运用广泛的总统权力应对紧急情况”;他还宣称,“总统有权力按照公众利益的需要采取行动,即使法律没有明文授权”。要完成如此规模浩大的工程,这位轮椅上的总统所仰赖的当然不会只是33位白宫书记员。
从第一天起,“罗斯福新政”就成了行政机关与国会和最高法院之间的隐形战争。在总统的演讲撰稿人和私人法律顾问、纽约州犹太裔众议员卢瑟曼(SamuelRosenman)的建议下,白宫组建了一个由哥伦比亚大学法学教授雷蒙德·莫利为首的小型智囊团,称为“脑力托拉斯”(Brain Trust),专门负责研究推行新政所需的各种立法、经济和社会问题。“托拉斯”的大部分成员是来自哥伦比亚大学和哈佛大学的年轻经济学、法学教授;由于总统需要他们全职为政府工作,却还没有获准设置相应的中高级行政职位,他们被暂时安置在财政部、农业部的闲职和一些新设立的附属机构中,以获得薪水。
既出谋划策又做替罪羊:美国总统顾问从来不好当
1938年,美国总统富兰克林·罗斯福(左)与密友兼顾问哈里·霍普金斯(右)留影,霍普金斯是罗斯福最重要的外交副手,在《租借法案》的制订和实施中扮演了重要角色,其影响力甚至超过了理论上的对外事务最高责任人国务卿
“脑力托拉斯”这一私人顾问团队的价值,不仅在于在罗斯福的前两个任期内为“新政”提供了政策研讨和执行方面的支持。他们本身就构成了一种纽带,使得政府可以和资深法律界人士、东海岸金融-工业集团、自由派知识分子、农业利益集团等势力在大政方针上实现一致。而在“新政”结束后,这批私人智囊大多留在政府,担任部长级高官和最高法院法官,继续为美国参加“二战”以及扮演世界领导者角色的事业贡献心力。
既出谋划策又做替罪羊:美国总统顾问从来不好当
1956年8月,哈里·杜鲁门(右)与萨缪尔·卢瑟曼(左)在民主党大会上谈笑风生,后者是罗斯福时代“脑力托拉斯”的推手,在杜鲁门政府任内,“脑力托拉斯”(小型智囊团)的遗产继续影响着美国的内外政策,其远期余绪甚至延续到20世纪60年代中期
尼克松的“水管工”
揽权容易放权难。到20世纪60年代末为止,常设法律顾问和特别助理在白宫的日常运作中扮演的角色依然相当含混。杜鲁门的法律顾问克利福德实际上是他的外交政策谋主兼竞选连任负责人,肯尼迪时代的索伦森则更多承担了起草讲话和文书稿的工作。顾问地位的高下、负责的具体事宜取决于他们和总统的个人关系以及总统对顾问个人背景的考量,而不具有固定性。甚至连是否要设置顾问之职、设置几人,也具有极强的随意性。这种状况一直持续到1968年尼克松赢得大选才出现逆转,顾问的设置和任命进入了团队化、层级化、专业化的时代。
与此前的多任总统相比,尼克松这位个性独特的人物面临一种特殊的困境:由于在1960年和1962年(加州)接连经历了两次选举的失败,大部分追随者在1968年大选开始前已经弃他而去,仅余霍尔德曼(H.R. Haldeman)、埃利希曼(JohnEhrlichman)等少数死忠。这使得“狡猾的迪克”(尼克松的绰号)不得不从圈外人、甚至自己党内竞争者的幕僚中挑选顾问班子。另一方面,多疑的尼克松甚至也不信任理论上以他为首的行政机器,他在1969年8月的一次演讲中宣称,华盛顿臃肿的官僚机构已经变得反应迟钝、毫无效率,需要加以“维修”。而他的修理方法则是在各个部门、机构之间制造矛盾和信息屏障,以使真正的决定权集中到白宫内的“军机处”中。在那里,他会和霍尔德曼、埃利希曼、基辛格等少数心腹一起做出最终抉择。
既出谋划策又做替罪羊:美国总统顾问从来不好当
1970年3月,美国总统尼克松(右一)会见顾问团队成员霍尔德曼(左一)、埃利希曼(右二)和查平(站者),他们是尼克松的左臂右膀,自视为总统家臣,水门事件爆发后却无法像总统那样享受到特赦待遇
由于需要在短期内提拔大批新官员、以顶替尼克松所不信任的旧人物,“总统顾问”(Counselor to the President)这个内阁级职位现在和白宫法律顾问进行了拆分。从学界或商界被挑选出来、预备担任要职的新贵会在这个位置“见习”一年,熟悉总统的决策习惯和政策偏好,随后被赋予重任。新任美联储主席伯恩斯、驻北约大使拉姆斯菲尔德、驻法国大使拉什都曾经历过总统顾问一职的历练,某些暂时离职的亲信部长也会回到白宫“回炉”。法律顾问一职的重要性则得到了进一步提升:由于20世纪60年代的美国接连经历了黑人民权运动、女权运动、反战潮、新左派兴起等重大冲击,总统现在需要一批精通宪法和普通法条文、同时绝对忠诚于他个人的律师来协助他使高层决策变得合理化,并应对来自国会和司法部的攻击。故其最为尼克松所倚重。
构成总统和幕僚团队纽带的是被任命为白宫幕僚长的霍尔德曼以及他在UCLA的校友、首席内政顾问埃利希曼。这两位有德国血统的内臣构成了尼克松周围的“防火墙”,使总统不信任的行政大员完全无法影响到最高决策。他们还负责领导臭名昭著的“水管工”(WhiteHouse Plumbers)——一个由白宫顾问、情报人员和特工组成,负责以非法手段阻止内部人员向媒体爆料,并帮助总统刺探政敌情报、对其加以抹黑的团队。正是“水管工”们策划和实施了1972年6月17日潜入水门大厦民主党总部的行动,并被警方当场查获。
享受过美国历史上最高等级权力的“水管工”们,最终齐齐站在了水门事件的审判席上。作为“狡猾的迪克”的左臂右膀,他们自视为总统的家臣,却无法像总统那样享受到特赦待遇。除去反水的迪恩最终获得轻判外,马格鲁德、霍尔德曼、埃利希曼、查平、科尔森等人分别被控以入室盗窃、妨碍司法公正、作伪证等多项罪名,入狱服刑半年到一年半不等。这也是美国历史上唯一一次总统与顾问“团灭”的先例。
伴君依然如伴虎
并非每位总统都像尼克松一样对密室政治抱有执念。1977年就职的民主党人吉米·卡特是美国历史上著名的平民主义者,为了防止出现霍尔德曼式的“超级顾问”,他在上任后的前6个月里干脆没有任命幕僚长,整个任期内都没有设置专职总统顾问。卡特时代的两位白宫法律顾问利普舒茨和库特勒的角色也更近似前尼克松时期的设定,主要负责在外事谈判中为总统出谋划策。
然而,没有哪一项业绩能为一位总统顾问申请到“免死金牌”。一旦总统认为必须有人来为政府支持率的下滑负责,或者身为配角的幕僚吸引了太多舆论关注,拿顾问开刀便成为常见的做法。2007年夏天,小布什正是基于这一考虑解雇了卡尔·罗夫;10年后,类似的命运也降临到了班农身上。看上去,特朗普这位商人出身的总统更偏爱不拘一格的“任性”做派:他将自己的女婿库什纳任命为首席高级顾问(不领薪水),竞选经理康莉·康韦则成为通讯顾问。不止一个人质疑库什纳的真实角色——他看上去越来越像是只为特朗普及其家族利益服务的政商掮客、“地下国务卿”,但这就是特朗普的风格。或许,与其揣测谁将成为班农的继任者,不如去拜访科里莱万多夫斯基:这位特朗普的前竞选经理现在正运营着一家政治游说公司,承接全球各国政府的业务。商人与政客之间的无缝切换,这才是特朗普时代白宫顾问的新特色。
既出谋划策又做替罪羊:美国总统顾问从来不好当
2007年8月13日,小布什与夫人劳拉、智囊卡尔·罗夫(右)在白宫南草坪发表罗夫即将离职的声明,卡尔·罗夫被誉为伊拉克战争和小布什2004年连任竞选的“总建筑师”,关于伊拉克拥有“大规模杀伤性武器”的宣传,便是罗夫的著名成果之 

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